一、《办法》出台的背景
当前税收征管的薄弱环节主要在税源管理。纳税评估是税源管理工作的核心任务，是基层税务机关日常管理的基本方法。开展纳税评估工作是新时期强化税源监控管理的重要内容和手段，是进一步加强税收征管基础工作的客观要求。做好纳税评估工作有助于税务机关加强对税源的控管，堵塞管理漏洞，减少漏征漏管，增加税收收入；有助于税务机关及时发现、纠正和处理纳税人纳税行为中存在的错误和异常情况，将纳税人目前大量存在的非主观性偷逃税款的错误及问题及时处理在未发或萌芽状态，有效地防范征纳双方的税收风险，减少征纳成本，达到强化管理和优化服务的目的；也可为税务稽查提供准确的案源，减少稽查部门打击偷逃骗抗税行为的盲目性，提高准确性和时效性；还可为纳税信用等级评定提供基础信息和充分依据，对于建设纳税信用体系乃至诚信社会都有着重要的推动作用。
目前，全国各地已有不少地区不同程度地开展了纳税评估工作，均取得了较好的效果。但是，由于纳税评估是一个全新的概念，各地对纳税评估的理解和认识不尽一致，也存在着一些亟待统一和规范的问题。比如，关于纳税评估的基本定义、涵盖的范围、管理的程序和时限等。有的地区把评估的概念定的很宽泛，将税源管理中的宏观税收、税源分析、行业税负分析与动态临控都作为评估工作的内容；有的则搞不清楚纳税评估与日常检查以及税务稽查的关系，在实践中混淆了他们的差别；也有的按照缴纳税种的不同对单个纳税人的按户综合评估进行划分，人为地割裂了各个税种之间的有机联系；还有的对纳税评估的工作程序与时限认识不统一，如此等等。这些都在不同程度上妨碍了纳税评估工作的顺利开展，需要及时地统一和规范。
总局这次出台的《纳税评估管理办法》，是在总结各地开展这项工作的经验基础上，依据相关税收法律法规的规定，结合全国的实际情况制定的，有针对性地规范了上述提到的有关问题和做法，将会对全国税务机关开展纳税评估工作起到重要的规范、指导和推动作用。
二。纳税评估的基本程序和做法
（一）纳税评估的基本程序和主要工作内容
纳税评估的基本程序包括：确定对象、实施分析、约谈辅导、调查核实、评估处理、反馈建议和维护评估基础数据等环节。纳税评估的工作内容主要是：根据宏观税收分析和行业税负监控结果以及相关数据设立评估指标及其预警值；综合运用各类对比分析方法筛选评估对象；对所筛选出的异常情况进行深入分析并做出定性和定量的判断；对评估分析中发现的问题分别采取税务约谈、调查核实、处理处罚、提出管理建议、移交稽查部门查处等方法进行处理；维护更新税源管理数据，为税收宏观分析和行业税负监控提供基础信息等。
（二）纳税评估的指标体系
纳税评估指标是税务机关筛选评估对象、进行重点分析时所选用的主要指标，分为通用分析指标和特定分析指标两大类。国家税务总局这次随《办法》一并下发了增值税、内资企业所得税、外商投资企业和外国企业所得税、印花税、资源税五个税种的评估分析指标及其使用方法，供各地参考使用。其他税种的评估分析指标及其使用方法将陆续制定下发。
各类评估分析指标要与预警值配合使用。纳税评估各项指标的预警值由各级税务机关的税政管理部门结合实际需要制订。各地制定评估指标的预警值参数，应考虑规模、地区等差异，考虑本地区同行业、同规模、同类型纳税人各类相关指标以及多个年度的平均水平，以使预警值参数更加真实、准确和具有可比性。
（三）纳税评估的数据来源和主要方法
纳税评估所依据的数据来源主要是"一户式"存储的纳税人各类纳税信息、资料。如：纳税人税务登记的基本情况，各项核定、认定、减免缓抵退税审批事项的结果，纳税人申报纳税数据资料，财务会计报表信息以及税务机关要求纳税人提供的其他相关资料，增值税交叉稽核系统各类票证比对结果等。税收管理员通过日常管理所掌握的纳税人生产经营实际情况，如生产经营规模、产销量、工艺流程、成本、费用、能耗、物耗情况等各类与税收相关的数据信息等也是评估工作的重要依据。上级税务机关发布的宏观税收分析数据，行业税负的监控数据，各类评估指标的预警值，本地区的主要经济指标，产业和行业的相关指标数据，外部交换信息以及与纳税人申报纳税相关的其他信息等都应当成为评估工作中必须掌握和应用的依据。
纳税评估可根据所辖税源和纳税人的不同情况采取灵活多样的评估分析方法。比如将纳税人的申报数据与各项预警指标及其参数值相比较、与财务会计报表数据进行比较、与同行业相关数据或类似行业同期相关数据进行横向比较、与历史同期相关数据进行纵向比较、与纳税人生产经营实际情况相对照等。同时还可以根据不同税种之间的关联性和钩稽关系，参照相关预警值进行税种之间的关联性分析，分析纳税人应纳相关税种的异常变化，分析其合理性，以确定纳税人申报纳税中存在的问题及其原因。
（四）纳税评估工作的主体及其责任与分工
纳税评估工作主要由基层税务机关的税源管理部门及其税收管理员负责。这里所指的基层税务机关主要是指直接面向纳税人负责税收征收管理的税务机关；税源管理部门是指基层税务机关所属的税务分局、税务所或内设的税源管理科（股）。也就是说，无论哪一级税务机关或税源管理部门，只要你是直接面向纳税人，负责承担征收税款任务、进行税源管理工作的，就都负责承担纳税评估的具体操作任务。因此，纳税评估工作的主体应当是基层税务机关的税源管理部门及其税收管理员。但是，并不是说纳税评估工作只是基层的事，上级税务机关就无所事事了。为搞好纳税评估，必须首先做好税收宏观分析与行业税负监控等工作。因此在具体分工上，国家税务总局和省级税务机关主要侧重于税源总量和税负变化的宏观分析与监控，分析宏观说负、地区税负、行业税负及其变化规律，定期发布税负情况，为基层税务机关纳税评估测算预警指标提供依据，指导基层做好纳税评估工作；基层税务机关则主要负责纳税评估的具体操作。
纳税评估的工作任务要具体落实到税收管理员身上，税收管理员应成为纳税评估工作的主要承担者。因为只有税收管理员最了解管户的情况，最有发言权。但也不是所有的纳税评估工作都要税收管理员来承担，也不是所有的税收管理员都做评估工作。纳税评估工作必须选择素质高、熟悉企业生产经营管理和财务管理的税收管理员来承担，其他的同志可以做一些下户调查核实、清理漏征漏管户等方面的工作。对于一些重点税源大户或复杂的重要事项的评估也可由上一级税务机关组织专门人员来完成。总之，纳税评估要结合实际、因地制宜、各有侧重。
三，纳税评估应当注意的几个问题
（一）应当处理好纳税评估与税收宏观分析和行业税负监控的关系
纳税评估与税收宏观分析、税负监控都是税源管理工作的重要环节和手段。税收宏观分析和行业税负的监控，主要是依据涉税的相关经济指标，对行业和某一类纳税人或某一区域的税源状况及其变化趋势进行监测和分析评价，包括行业税负的调查与对比分析、当地GDP发展水平与平均税负的调查与对比分析、税基与实际税收收入的调查与对比分析等，目的是掌握和了解税收与经济的关系，使税收预测更加准确，同时为纳税评估建立评估指标体系、科学确定预警值、筛选评估分析对象、进行评估分析提供科学依据。反之亦如是。因此，税收宏观分析、行业税负监控工作与纳税评估工作是互为前提与基础、相辅相成的关系，要相互结合，同时抓好。
（二）应当处理好综合评估与分税种评估的关系
根据《办法》的规定，纳税评估工作的对象为主管税务机关负责管理的所有纳税人及其应纳的所有税种。纳税评估工作按照属地管理原则和管户责任开展。对同一纳税人申报缴纳的各个税种的纳税评估要相互结合、统一进行。因此，开展纳税评估工作时要特别注意避免对同-纳税人进行不同税种的重复评估，避免评估人员多头多次下户，以降低说收成本，减轻纳税人负担。
（三）应当处理好强化管理与优化服务的关系
纳税评估工作既是强化税源管理的有效途径，也是优化纳税服务的良好载体。切实加强纳税评估工作，要与优化纳税服务相结合。评估工作中体现纳税服务的理念主要是通过降低征纳双方的风险来实现的，具体就是通过纳税评估，及时发现纳税人申报纳税中的问题，正确区分其问题的性质，采取对应的风险管理措施。如属于计算和填写错误、政策和程序理解偏差，或税务机关认为存在疑点的问题，经约谈、举证、调查核实等程序，认定事实清楚，不构成偷税等违法行为、无需立案查处的，可通过约谈、辅导等方式，提请纳税人自行改正，将问题和矛盾解决在萌芽状态，尽量降低征纳双方的税收风险；对纳税评估中发现的需要进一步核实的问题，由税收管理员做进一步的调查核实；需要采取税务检查方法进行检查时，要按照规定的执法程序和计划进行，尽量减少检查次数，避免重复下户；属于偷税、逃避追缴欠税、骗取出口退税、抗税或其他需要立案查处的税收违法行为，则要坚决地及时移送稽查局进行查处。
（四）应当处理好应用现代信息技术与充分发挥人的主观能动性的关系
纳税评估工作必须依靠现代化的信息手段支撑。为保证纳税评估工作的顺利开展，避免重蹈重复建设、浪费资源的覆辙，国家税务总局已经决定统一设计开发纳税评估应用软件，并尽快提供给各地税务机关使用。但是，技术不是万能的，在信息技术条件尚不具备的情况下，纳税评估工作也应照常进行。即使是有了信息化条件的支持，评估分析对象的疑点筛选工作可以。通过计算机系统批量处理完成，但对某一纳税人具体深入的评估工作还要倚重人的手工作业，倚重税收管理员从税源管理实践中积累的活的工作经验。因此，一方面要充分发挥信息化手段在评估中的作用，不断拓展其功能，提高计算机自动化批量处理的水平和准确性；另一方面也要特别注重税收管理员的实践经验的积累并充分发挥其能动作用，不能有所偏废，更不能因信息技术条件不具备而放松评估工作.
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