| 中国增值税应进行第三次重大改革 |
| 发布日期：2008/10/21 来源： 编辑：Gary 阅读次数：2438次 |
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 一、现代市场经济要求中国进行第三次增值税改革
中国实行改革开放政策以来，增值税已进行了两次重大改革：第一次是在改革开放初期计划经济条件下进行的。改革的目的是通过试行增值税，运用国外增值税排除重复征税的经验，改造旧的工商税制，以充分发挥税收功能，激活国内经济，推动我国工业向专业化方向发展。这次改革，我国虽然运用了增值税这个名称，但是当时的增值税从实质上讲，只是一种消除了部分重复征税因素的改进型产品税。所以，当时法国增值税专家并不认为这是增值税。
第二次是在1992年我国经济体制向市场经济转轨目标确立后，经济结构尚处在计划经济与市场经济两种体制同时存在并交叉运行的条件下进行的。改革的目的是通过建立统一的增值税，促进我国市场经济的形成，并继续推动内外资经济持续高速发展。这次改革虽然在我国实行了增值税，但同时从我国经济体制转轨的实际情况出发采取了一些并不完全符合市场经济规范的特殊做法。因而，欧洲的增值税专家认为我国的增值税应归类于一种不完整型增值税。但是，不论国外的增值税专家的看法如何，这两次增值税重大改革，已被历史证明，它适应了我国这两个阶段经济体制改革阶段性目标的实际需要，促进了经济体制转轨和经济的快速发展。改革取得了成功，达到了原来改革所预期的目的。
进入21世纪后，我国已成功地转轨为社会主义市场经济体制国家。同时，鉴于我国已成为世贸组织成员，决定了我国的市场经济已不再是那种分割的、孤立的市场经济，而成为与国际紧密“接轨”的现代市场经济。新的现代市场经济的建立，对我国进行第三次增值税重大改革提出了两项新的要求：第一，必须加快增值税“转轨”步伐，将不完整型增值税转到符合市场经济规范的现代型增值税的轨道上来；第二，必须加快与国际征税规则“接轨”的步伐，使增值税制更能适应经济全球化发展的要求。新的现代市场经济体制的建立也为我国进行第三次增值税改革扫清了体制性障碍，使我国具备了选择当今最佳增值税模式的条件。因此，进行第三次增值税改革，将会使我国增值税制度更加完善、更加优化。
二、现代型增值税及其特点
增值税产生于20世纪中期的法国，半个世纪以来，它经历了探索、发展到完善的过程。现在全球约有125个以上的国家实行了增值税。国际增值税专家将其划分为三种类型：（1）不完整型增值税。我国的增值税被归于这一类。它具有初期增值税多选择性的特征。或征税范围不到位，或类型特殊，或税率结构复杂，或特殊规定过多。因此，属于一种尚处在改革进程中的增值税。（2）欧盟型增值税。该类型增值税是在原法国增值税基础上发展而成的。这类增值税通过欧盟发布指令，确立共同运行规则，使增值税能在欧盟各国之间共同运行。但由于各国原有税制基础不同，又保留了许多特定的临时性条款，从而增加了增值税制的复杂性。国际增值税专家认为它是政治协调下的产物，从科学性来说，不能算作好的类型。（3）现代型增值税。该类型增值税是由新西兰于1986年10月起开始实行的。国际增值税专家认为，它坚持了欧洲增值税的相同原则，却避免了欧洲增值税制的复杂性，使增值税由不定型转为定型的增值税。这种类型的增值税，自1986年以来已被亚洲、北美、南美、非洲和南太平洋的许多国家所采用。
现代型增值税具有以下特点：（1）它按照增值税属于对国内消费的商品和劳务供应品普遍征收的税种特征，把除极其特殊的行业（如金融保险）以免税方式不征收增值税而另征其他税外，最大限度地把所有商品和劳务纳入增值税的征税范围，是征税范围最完整的增值税。它与消费税配合形成最佳商品劳务征税制度结构。（2）它按增值税属于最终消费者负担的消费行为税的性质，对商品、劳务按单一税率征收增值税，从而大大减少了因税率划分给增值税带来的复杂性。（3）它按照国际公认的目的地征税原则，对出口产品由出口国按零税率全部退还该产品已缴纳的税款。避免了国际间的重复征税，以利于货物、劳务在全球范围的正常运行。（4）它按照增值税既征税又扣税这一特殊税收机制的要求，以税收法律规定的方式保护国家依法征税权和纳税人的抵扣权不受侵犯。除税法明文规定的免税项目外，不得任意减免增值税或任意中止或降低抵扣标准，从而保证了增值税征扣税机制运行的科学性和严密性。（5）它合理地确立了增值税纳税人的注册标准。标准以上的均纳入增值税纳税人范围，统一按增值税办法纳税：不达标准的低收入者（除自愿申请，并经批准成为增值税纳税人的极少数小企业外）均实行增值税免征办法，以有利于通过税收手段对低收入者实施必要的扶贫政策。正因为这一类型具有以上特点，国际增值税专家认为，它是当今增值税的最佳模式，具有税制简化、机制严密、对经济扭曲程度最低、征纳成本最低、易于管理等诸多优点。基于这一类型的增值税已在许多国家推行，并已有20多年的实践经验，可供我国借鉴。因此，我国第三次增值税的改革，也应当选择这种现代型增值税模式，以更有效地发挥增值税促进现代市场经济发展的整体效应。
三、我国现行增值税制存在税负不公问题，需要进行第三次增值税改革
我国现行的增值税，是在经济体制转轨初期形成的，它虽然对促进经济体制转轨和经济持续发展发挥了全面的历史性作用，但是它也必然存在历史局限性。一些原来适应“转轨时期”需要的特殊规定，与新的经济体制不相适应的问题，越来越明显地表现出来。
一是增值税改革不到位而导致重复征税问题。如增值税，－般纳税^外购的不动产和外购的劳务所征的营业税不允许扣税；按退税率退税致使很大一部分出口商品含税出口，形成重复征税，额外增大了企业的税收负担。
二是增值税不恰当地使用减免税规定，产生了税负不公平问题。如进口环节随关税同步减免，导致国产品与进口产品之间税负不公，加工贸易进口产品与非加工贸易进口产品之间的税负不公。对于内外资企业购买机器设备的税收处理不同造成内外资企业税负不公平。外资企业基本上实行不征不扣政策，内资企业则实行征而不扣政策，产生内外资企业之间的税负不公。所有这些因税制原因所造成的税负不合理，在当时我国工资水平较低、原材料价格仍处在正常状态，以及国内外市场剧烈竞争态势尚未形成的情况下，矛盾表现得并不明显，而现在的情况却发生了较大的变化。（1）随着我国市场经济的发展，多种经济成分在国内市场相互竞争形成新态势；（2）原来国内低工资优势逐渐丧失，原低价供应的原材料价格逐步走高：（3）当前出现了许多国际性非正常经济因素，如能源、资源性产品以及农产品价格大幅度提高等等。所有这些因素导致我国经济增速开始出现减缓，进出口顺差下降，部分企业向外迁移等现象。在这种情况下，因税制因素所造成的税负不合理的问题越来越被各方关注。因此，加快第三次增值税改革，通过消除税制中存在税负不合理因素，以进一步创造促进经济发展的良好的税收环境，就成了当前需要认真研究并加以解决的一个重要问题。
四、改革的经济条件发生了重大变化
与以往两次增值税改革不同的是，第三次增值税改革是在我国已经建立现代市场经济的条件下进行的。这次改革的目的，是要建立符合市场经济规范的、并与国际征税原则接轨的现代增值税制。就改革所涉及的内容来说，应当是更全面、更广泛、更深入的一次改革，也可以说是一次由不完整型增值税向现代型增值税的“转型”改革。
就第三次增值税改革的主客观条件而言，比前两次增值税改革的条件要成熟得多。第一，它已消除了经济体制上的障碍，具备了选择现代型增值税模式的客观条件：第二，由新西兰推行现代型增值税以来，许多国家已有成熟的经验可以为我国所借鉴；第三，我国推行增值税多年的实践经验，为推行现代型增值税打下了扎实的基础。所以，加快增值税第三次改革的步伐是完全有可能的。
五、改革的设想
按照建立现代型增值税模式的要求，结合我国的实际情况，第三次增值税制改革要解决好两个方面的问题：一个是要解决好增值税制度本身的改革问题：另一个是要研究新的增值税税负水平如何确定的问题。
就增值税制度改革本身而言需要进行五个方面的重大改革：
第一，除特殊行业如金融保险业外最大限度地把商品及劳务服务纳入增值税征税范围；将现行的增值税、营业税及其附加合并，统一征收增值税。
第二，在将不动产销售和建筑安装业改为征收增值税的基础上，将固定资产统一纳入增值税征扣税范围，无论是欧盟型增值税还是现代型增值税，由于固定资产是构成企业增值的一项重要因素，将其纳入增值税范围是实施增值税的必然要求。由于购买固定资产所含税款的抵扣是在先征税基础上的扣税，因而这些国家并没有发生因固定资产在纳入增值税抵扣范围而发生损害财政的先例。
第三，基于增值税为最终消费者负担的消费行为税，没有必要再就某种商品和某种劳务另外单设税率。因此增值税可改为单一税率，进一步简化增值税制。
第四，维护国家的征税权和纳税人的扣税权，除了税法明确规定的免税项目外，征税权与扣税权不受侵犯。
第五，合理确定增值税纳税人的划分标准。达到标准的实行统一的增值税征税办法，取消对小规模纳税人全额征收增值税的做法。对达不到标准的纳税人，实行免征增值税政策，以体现国家通过税收手段实施扶贫政策意图。
以上这五项改革是从完善增值税制度本身进行的改革，它的目的在于促进税制的合理化，有利于降低征纳成本，促进税收的有效征管，因此增值税制度的改革是强化增值税经济功能和财政功能的措施，将不会影响财政的规模。
增值税第三次改革所需要研究的另一个关键问题是新的增值税的税收负担水平应如何确定。笔者认为，我国现有税负水平是历史形成的，现行增值税税率执行十多年来，对经济发展并没有产生阻碍性作用，而现行税制存在的不合理税负因素，主要是税制改革不到位形成的。随着税制进一步改革，这些不合理因素将逐步消除，因此，没有必要调整现有税负水平。
由于增值税是我国最大税种，又是中央与地方的最重要的收入来源，因此，在一定程度上可以说改革的难点不在于增值税该不该进行改革，而在于要处理好中央和地方的分配关系，使各方面的既得利益能够得到合理的照顾，以排除对增值税改革的阻力。另外增值税改革还要解决好如何有利于增值税统一管理的问题，从而避免统一税种分割管理而产生政策不统一和管理制度不衔接的问题。
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