在气候谈判的重要议题国际航空排放问题上，世界各国首次达成初步全球框架协议。

　　10月8日，在加拿大蒙特利尔闭幕的国际民航组织（International Civil Aviation Organization，简称“ICAO”）第37届大会上，190个成员国签署了第一份全球性政府框架协议（以下简称“协议”），表示共同努力稳定碳排放。

　　“在稳定碳排放方面，全球首次达成了共同的目标。目前尚未在其他任何行业领域出现类似的全球框架协议，既能统一管理应对气候变化，又能同时兼顾发达国家和发展中国家的利益。”国际航空运输协会（IATA）理事长比西尼亚尼(Giovanni Bisignani) 表示。

　　ICAO这份协议就航空业的近期、中期和长期减排目标，达成了共识：在2013年制定全球飞机引擎CO2排放标准；达成发展和部署可持续的替代性航空能源的框架协议；到2050年燃油效率每年提升2%。

　　ICAO理事长冈萨雷斯认为，“这为《联合国气候变化框架公约》会议做出重要贡献。该决议将提交到11月在坎昆举行的《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）会议。”

　　不过，这份协议还存在不少令人失望之处。比如，在航空公司的碳税或碳排放限额交易等问题上并未取得进展，而仅仅同意“设立一个流程来制定国际航空业基于市场的措施框架”。

　　“目前对中国企业影响不大”

　　在9月28日到10月8日期间，ICAO召开了三年一届的第37届大会，并通过了一个初步的全球框架协议。但这一协议的内容，与大会召开前航空业的提议和预期相差甚远。

　　记者了解到，国际机场协会（ACI）、民用空中航行服务组织（CANSO）、IATA和宇航工业协会国际协调理事会（ICCAIA）代表航空业各方，曾经提出了一组解决航空二氧化碳排放的整体框架建议。

　　根据该建议，行业认可的集体目标包括至2020年每年将燃料效率平均提高1.5%，从2020年开始航空业排放总量不再上升，到2050年二氧化碳净排放量与2005年相比减少一半。

　　但这一建议在第37届大会上大打折扣，原因在于它大大损害了发展中国家的利益，遭到了发展中国家的反对。

　　“航空业的排放总量不再上升以及未来的绝对减排，对发展中国家会造成很大损害，在一定程度上限制了发展中国家的航空业发展。”一位气候谈判代表专家对本报分析，“发展中国家的航空业不像发达国家的航空业已经十分成熟，而是仍处于初步发展的阶段，还需要很大的发展空间和排放空间。”

　　该专家还认为，这份协议虽然并没有业界的建议那么让人激动，但整体上还是平衡的，“对中国企业的影响不会很大。”

　　中国国际航空公司投资者关系部的王凯也证实了这一观点。他在接受本报采访时说，“协议的约束仅仅限于提高燃油效率方面，这会在一定程度上增加成本，但从我们企业发展的角度来看，即便没有ICAO的约束，我们也会这么做，协议的出现不过是促使我们更快地做这一工作。”

　　在提高燃油效率方面，“根据我们对中国航空企业的研究，到2050年每年提高2%的目标，并不难以实现。”安永的气候变化与可持续发展部门经理张有为对本报说。

　　尽管如此，其对航空业的影响也不容忽视。“就可持续的替代性航空能源这一目标而言，主要是指生物燃料，目前面临开发成本比较高和原料（主要有三种：油料作物，生物微藻和废弃动植物油）难以持续供应的问题，这是一个全球性的难题。目前美国和德国在生物微藻技术方面比较前沿。”张有为对本报指出。

　　此外，本报记者根据ICAO官网提供的《各成员国就航空和气候减排达成的历史性协议》发现，除了前面提及的三个目标之外，该协议还包括如下内容：向发展中国家转让技术的机制；要求成员国向ICAO提交减排行动计划的报告；为某些国家实现其目标提供协助等。

　　不能不提的是，近日不少中国媒体关于ICAO的第37届大会报道中，却普遍出现该协议包括“2020年航空业减排不再上升”的内容。记者调查发现，这一提法纯属误传。

　　国际航空排放谈判的焦点

　　在国际航空排放谈判中，UNFCCC下的谈判胶着不前，谈判主要集中在ICAO之下，但这两者之间内在的冲突始终未能妥善解决。

　　UNFCCC从1995年召开第一次缔约方大会时，便开始讨论国际航空的排放问题。与此同时，ICAO作为UNFCCC秘书处和附属科技咨询机构的合作方也参与了航空议题的谈判。

　　在欧盟等推动下，ICAO逐步将航空排放纳入其议事日程，并从1998年召开的第32届大会开始对此展开正式谈判。由于得利于其简单多数的议事规则，其谈判的进度远快于UNFCCC。 核心提示：在其后谈判的国际航空排放问题上，世界各国达成初步全球框架协议。航空业达成共识：在2013年制定全球飞机引擎CO2排放标准。

　　“尽管ICAO的谈判比较快，但其谈判的基本原则却与UNFCCC的谈判原则存在明显冲突。”WWWF气候谈判专家杨富强指出。

　　作为联合国的一个专门机构，ICAO成立于1947年，其组织基础是《国际民用航空公约》（简称《芝加哥公约》）。

　　该公约第44条第7款确立了“避免缔约各国之间的差别待遇”的原则，而这一原则与UNFCCC谈判中确立的“共同但有区别的原则”形成了冲突。到底该适用哪个原则，这是发展中国家与发达国家在该议题谈判中的最大分歧。

　　实际上，该公约第44条第9款也确立了“普遍促进国际民用航空在各方面的发展”的原则。“ICAO应铭记《芝加哥公约》第44条对ICAO宗旨和目的的授权，将发展作为首要任务。”负责参与ICAO谈判的中国代表、中国民航总局节能减排办的马湘山博士，在 ICAO“航空与气候变化向可持续性迈进”研讨会上发言。他坚持认为，“燃油效率目标将是兼顾发展与控制排放的最佳目标，其他抑制发展而片面追求减排的目标不仅既不现实，也不合理”。

　　尽管发展中国家可以用公约第44条第9款来回击发达国家，但两大阵营之间的矛盾并没有缓解，例证如欧盟采取的单边措施，即欧盟自2012年开始对进出欧盟以及在欧盟内部航线飞行的航空公司规定二氧化碳排放限额，并对超出限额的公司收费。

　　“虽然ICAO第37届大会通过的框架性协议对中国影响不大，但无论是IATA等组织提议的绝对减排，还是欧盟的单边措施，都将对中国产生重大影响。中国应加大力度化解前述原则性冲突，推进航空议题谈判回到共同担有区别的责任原则上去，否则损失重大。”杨富强建议。